Relator: Desa. MARIA IRACEMA DO VALE HOLANDA
Orgão Julgador : TRIBUNAL PLENO
REQUERENTE : PROCURADOR GERAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DO CEARA
REQUERIDO : PRESIDENTE DA ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DO CEARA
REQUERIDO : ESTADO DO CEARÁ
ESTADO DO CEARÁ
PODER JUDICIÁRIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA
Gabinete da Desa. Maria Iracema do Vale Holanda
Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 2008.0016.0515-8/0, Tribunal Pleno.
Requerente: Procuradoria-Geral da Justiça do Estado do Ceará.
Requerido: Presidente da Assembleia Legislativa do Estado do Ceará.
Requerido: Governador do Estado do Ceará.
Relatora: Desa. Maria Iracema do Vale Holanda
EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. FUNDAÇÃO UNIVERSIDADE ESTADUAL VALE DO ACARAÚ (UVA). COBRANÇA DE TAXA DE MATRÍCULA. IMPOSSIBILIDADE. VIOLAÇÃO À CONSTITUIÇÃO ESTADUAL. APLICAÇÃO DA SÚMULA VINCULANTE Nº 12 DO STF.
1. No caso, ADI contra ato normativo estadual que determinou que a Fundação Universidade Estadual Vale do Acaraú (UVA) teria personalidade jurídica de direito privado, além de estar autorizada a cobrar receitas, taxas e emolumentos, como forma de custeio aos seus cursos de extensão e graduação.
2. É admissível controle concentrado de constitucionalidade de decretos que, possuindo efeitos genéricos, impessoais e abstratos, possuam natureza jurídica de verdadeira lei, caracterizando-se como decreto autônomo. Precedentes do STF.
3. A natureza jurídica da UVA é de Pessoa Jurídica de Direito Público, conforme o art. 222 da Constituição do Estado do Ceará.
4. É inconstitucional a cobrança de quaisquer emolumentos, taxas ou outras espécies de encargos pelas universidades públicas oficiais, mantidas pela Administração Pública Estadual. Nesse sentido, recentemente o STF enunciou a Súmula Vinculante n. 12: "A cobrança de taxa de matrícula nas universidades públicas viola o disposto no art. 206, IV, da Constituição Federal".
5. Em hipótese símile, estabeleceu o STF que "(...) atribuir a uma entidade de direito privado, de maneira ampla, sem restrições ou limitações, a gestão dos recursos financeiros do Estado destinados ao desenvolvimento da educação, possibilitando ainda que a entidade exerça a gerência das verbas públicas, externas ao seu patrimônio, legitimando-a a tomar decisões autônomas sobre sua aplicação, a norma incide em inconstitucionalidade. De fato, somente é possível ao Estado o desempenho eficaz de seu papel no que toca à educação se estiver apto a determinar a forma de alocação dos recursos orçamentários de que dispõe para tal atividade. Esta competência é exclusiva do Estado, não podendo ser delegada a entidades de direito privado". (STF - ADI 1864, Relator p/ Acórdão: Min. JOAQUIM BARBOSA, Tribunal Pleno, Dje publicado em 02-05-2008).
- Ação Direta julgada procedente. Decreto Estadual declarado inconstitucional, conforme o pedido da inicial.
- Precedentes do STF. Aplicação da Súmula Vinculante n. 12.
- Unânime.
ACÓRDÃO
Vistos, relatados e discutidos estes autos de Ação Direta de Inconstitucionalidade nº. 2008.0016.0515-8/0, do Estado do Ceará, em que é requerente a PROCURADORIA-GERAL DE JUSTIÇA, e como requeridos o GOVERNADOR DO ESTADO DO CEARÁ e a ASSEMBLEIA LEGISLATIVA DO ESTADO DO CEARÁ. A C O R D A o Tribunal Pleno desta Corte de Justiça do Estado do Ceará, por unanimidade, em julgar PROCEDENTE a ação, declarando a inconstitucionalidade do Decreto Estadual n. 27.828/05, em seus arts. 1º, e art. 19, VIII, nos termos do pedido inicial.
Fortaleza, ___ de __________ de 2009.
PRESIDENTE ________________________________________
RELATORA _________________________________________
PROCURADOR(A) ___________________________________
RELATÓRIO
Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade, ajuizada pela douta Procuradoria-Geral de Justiça do Estado do Ceará, em que se impugna os arts. 1˚ e 19, VIII, do Decreto Estadual n˚ 27.828, de julho de 2005. Transcrevo a epígrafe do ato normativo e seus dispositivos impugnados:
Decreto 27.828, de 04 de julho de 2005.
Dispõe sobre a aprovação do Estatuto da Fundação Universidade Estadual Vale do Acaraú - UVA e da Universidade Estadual Vale do Acaraú - UVA, e dá outras providências.
Art. 1˚. A Fundação Universidade Estadual Vale do Acaraú - UVA, criada pela Lei n˚ 12.077-A de 1˚ de março de 1993, é uma entidade da administração indireta do Estado do Ceará, sem fins lucrativos, com personalidade jurídica de direito privado, com duração por tempo indeterminado, sede e foro na Cidade de Sobral, do Estado do Ceará, que reger-se-á pela legislação pertinente e por este Estatuto.
(...)
Art. 19. Constituem receitas da Fundação:
VIII - receitas de taxas, emolumentos e custeio de cursos de graduação e extensão.
Argumenta a requerente serem tais dispositivos inconstitucionais, em razão do princípio insculpido na Carta Magna da gratuidade do ensino público e de sua extensão, além da impossibilidade de uma fundação estadual se constituir sob a personalidade jurídica de direito privado.
Despacho desta Relatora às fls. 22/24, ocasião em que indeferi o pedido liminar, pela falta dos requisitos autorizadores de sua concessão (fumus boni juris e periculum in mora). No mesmo ato processual, determinei a notificação do Governador do Estado e da Assembleia Legislativa do Estado do Ceará, para prestarem informações, além da citação do Procurador-Geral do Estado, para seu pronunciamento como curador da norma impugnada.
Informações da Assembleia Legislativa do Estado do Ceará, fls. 31/33, em que tão somente foi feito uma suma desta ADI, porém sem qualquer conteúdo, e em que foi requerido "a intervenção do Poder Executivo Estadual, o qual certamente apresentará as necessárias informações ao julgamento desta ADIn" (fl. 33).
O Governador foi pessoalmente notificado, como pode-se constatar à fl. 27 e verso. Certidão à fl. 42, atestando a inexistência de informações por parte do Chefe do Executivo Estadual. Outra citação à fl. 44, circunstância em que foi citado o Procurador-Geral do Estado, com o propósito de defender a norma estadual impugnada (certidão no verso da fl. 44, comprovando a efetividade do procedimento citatório). Certidão de decorrência de prazo da PGE à fl. 45, em que nada foi manifestado pela PGE.
Parecer de mérito da Procuradoria Geral de Justiça às fls. 48/56, em que foi postulado pela procedência da ADI, no dia 03 de março de 2009.
É o relatório, remetida cópia a todos os Desembargadores, de acordo com o art. 115 do Regimento Interno desta Corte de Justiça.
VOTO
Assiste razão ao Ministério Público Estadual. O ato normativo impugnado é inconstitucional, devendo ser expurgado do ordenamento jurídico estadual.
Resumo a questão: No caso, Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) contra ato normativo estadual que determinou que a Fundação Universidade Estadual Vale do Acaraú (UVA) teria personalidade jurídica de direito privado, além de estar autorizada a cobrar receitas, taxas e emolumentos, como forma de custeio aos seus cursos de extensão e graduação.
A presente ADI divide-se em três partes: na primeira, será feita a análise da possibilidade de controle judicial concentrado contra Decreto, quando tal ato normativo caracterizar-se, em sua essência, como primário, de efeitos gerais, impessoais e abstratos; na segunda parte, será comparado o ato normativo impugnado com o art. 222 da Constituição do Estado do Ceará, impondo natureza jurídica de fundação de direito público a todas as instituições educacionais de nível superior do Estado do Ceará; finalmente, serão apontados os precedentes do STF que originaram a Súmula Vinculante n. 12, de agosto de 2008, que estabelece ser a cobrança de taxas e demais emolumentos nas universidades públicas inconstitucional.
Em tópicos, apresento meu voto:
I - É admissível controle concentrado de constitucionalidade de decretos que, possuindo efeitos genéricos, impessoais e abstratos, possuam natureza jurídica de verdadeira lei, caracterizando-se como decreto autônomo. Precedentes do STF.
De início, cumpre definir a natureza jurídica do decreto atacado mediante esta ação direta de inconstitucionalidade. Em síntese, o STF definiu o seguinte: se o ato normativo possuir essência de lei, de ato normativo primário, a inovar o ordenamento jurídico, é admissível seu controle de constitucionalidade pelo sistema abstrato. Ou seja, o que importa não é o rótulo, o epíteto do ato normativo impugnado, e sim sua real natureza, os efeitos jurídicos que a norma atacada trazem ao ordenamento jurídico.
Nesse sentido, é o que ensina o Professor de Direito Constitucional e Ministro do Supremo, GILMAR FERREIRA MENDES, em sua obra Curso de Direito Constitucional, em que transcrevo as partes que importam:
"Devemos entender como leis e atos normativos (...) passíveis de ser objeto de ação direta de inconstitucionalidade (pg. 1159):
(...)
8. Também outros atos do Poder Executivo com força normativa, como ... [o] Decreto que assuma perfil autônomo ou exorbite flagrantemente do âmbito do Poder Regulamentar" (obra citada, pg. 1162, Ed. Saraiva, 2009, 4ª Ed.).
É da jurisprudência do Supremo Tribunal que só constitui ato normativo idôneo a submeter-se ao controle abstrato da ação direta aquele dotado de um coeficiente mínimo de abstração ou, pelo menos, de generalidade. Neste caso, temos um ato normativo, formalmente apresentando-se como um decreto, mas que possui uma natureza jurídica, em essência, de uma lei, de um ato normativo primário, uma vez inovar no ordenamento jurídico.
Cito um precedente do STF, extraídas as partes que interessam:
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE DE DISPOSITIVOS DO REGULAMENTO DO ICMS (DECRETO Nº 2.736, DE 05.12.1996) DO ESTADO DO PARANÁ. (¿) 3. Assim, o Decreto nº 2.736, de 05.12.1996, o Regulamento do ICMS, no Estado do Paraná, ao menos nesses pontos, não é meramente regulamentar, pois, no campo referido, desfruta de certa autonomia, uma vez observadas as normas constitucionais e complementares. 4. Em situações como essa, o Plenário do Supremo Tribunal Federal, ainda que sem enfrentar, expressamente, a questão, tem, implicitamente, admitido a propositura de A.D.I., para impugnação de normas de Decretos. Precedentes. Admissão da A.D.I. também no caso presente. (STF - ADI 2155 MC, Relator: Min. SYDNEY SANCHES, Tribunal Pleno, DJ 01-06-2001).
Conheço, portanto, da presente Ação Direta de Inconstitucionalidade.
II - Natureza Jurídica da UVA - Personalidade Jurídica de Direito Público, conforme o art. 222 da Constituição do Estado do Ceará.
Assim dispõe o art. 222 da Constituição do Estado do Ceará:
Art. 222. As instituições educacionais de nível superior, criadas e mantidas pelo Poder Público estadual, ADOTARÃO A NATUREZA JURÍDICA DE FUNDAÇÃO DE DIREITO PÚBLICO.
Transcrevo agora o texto do Decreto Estadual n. 27.828/2005, em seu art. 1º:
Art. 1˚. A Fundação Universidade Estadual Vale do Acaraú - UVA, criada pela Lei n˚ 12.077-A de 1˚ de março de 1993, é uma entidade da administração indireta do Estado do Ceará, sem fins lucrativos, COM PERSONALIDADE JURÍDICA DE DIREITO PRIVADO, com duração por tempo indeterminado, sede e foro na Cidade de Sobral, do Estado do Ceará, que reger-se-á pela legislação pertinente e por este Estatuto.
Comparando os dois dispositivos, de uma simples leitura, percebe-se a incompatibilidade explícita do decreto com a norma constitucional. A Constituição Cearense impõe que todas as instituições de ensino superior do Estado possuam personalidade jurídica de Direito Público. A norma, portanto, desrespeitou a Constituição cearense, devendo ser expurgada do ordenamento jurídico, declarando-se sua inconstitucionalidade.
III - Impossibilidade de cobrança de taxas, emolumentos ou quaisquer outras espécies de encargos, de acordo com o estabelecido na Súmula Vinculante n. 12 do STF e demais precedentes aplicáveis.
Finalmente, extraio a redação do art. 19, VIII, do Decreto Estadual atacado:
Art. 19. Constituem receitas da Fundação:
VIII - receitas de taxas, emolumentos e custeio de cursos de graduação e extensão.
Isto significa que fica autorizado à UVA, por meio deste decreto, realizar a cobrança por seus serviços.
A Constituição Federal, a seu turno, estabelece justamente o contrário, em seu art. 206, in verbis:
Art. 206 - O ensino será ministrado com base nos seguintes princípios:
IV - gratuidade do ensino público em estabelecimentos oficiais;
O direito fundamental à educação e ao ensino, de acordo com a Carta Magna Federal e a Constituição cearense, configurou não apenas um direito de todos, mas um dever da Administração Pública. Tais normas constitucionais passaram a estabelecer o pleno desenvolvimento da pessoa humana, seu preparo à cidadania e sua qualificação ao trabalho.
E, para tanto, exige-se, consoante doutrina o constitucionalista JOSÉ AFONSO DA SILVA, "que o Poder Público organize os sistemas de ensino público, para cumprir com o seu dever constitucional para com a educação, mediante prestações estatais que garantam, no mínimo, os serviços consignados no art. 208" (in Comentário Contextual à Constituição., 3ª ed., São Paulo, Ed. Malheiros, 2007, p. 785).
As normas constitucionais que tratam da educação, acrescenta o Professor paulista, "tem, ainda, o significado jurídico de elevar a educação à categoria de serviço público essencial que ao Poder Público impende possibilitar a todos" (obra citada, pág. 785).
A propósito, o STF, recentemente, enunciou a Súmula Vinculante n. 12, assim redigida:
SÚMULA VINCULANTE N. 12: "A cobrança de taxa de matrícula nas Universidades Públicas viola o disposto no artigo 206, inciso IV, da Constituição Federal".
Tal súmula teve como precedente o Recurso Extraordinário n. 500171, em que o Ministro Relator, Ricardo Lewandowski, afirmou que o direito à educação é uma das formas de realização concreta do ideal democrático, para quem a política pública mais eficiente para alcançar esse ideal é a promoção do ensino gratuito, da educação básica até a universidade.
Na mesma sessão plenária, de 13 de agosto de 2008, os Ministros do STF julgaram os Recursos Extraordinários (REs) 542422, 536744, 536754, 526512, 543163, 510378, 542594, 510735, 511222, 542646, 562779, também sobre o tema. E, com tais precedentes, editaram a mencionada súmula vinculante n. 12.
Do precedente que deu origem a súmula, cito os seguintes trechos do voto do Ministro Ricardo Lewandowski:
"a gratuidade do ensino público em estabelecimentos oficiais, conforme se lê no caput do art. 206, IV, configura um princípio. Um princípio que não encontra qualquer limitação, no tocante aos distintos graus de formação acadêmica.
(...)
"O que não se mostra factível, do ponto de vista constitucional, é que as universidades públicas, integralmente mantidas pelo Estado, criem obstáculos de natureza financeira para o acesso dos estudantes aos cursos que ministram, ainda que de pequena expressão econômica, a pretexto de subsidiar alunos carentes, como ocorre no caso dos autos".
Ainda no mesmo RE 500171, extraio partes do voto do Min. CARLOS ALBERTO MENEZES DIREITO, que complementou as colocações feitas pelo Min. Lewandowski:
"Senhor Presidente, Senhores Ministros, esta questão é recorrente. Quem trabalha na área de educação sabe perfeitamente bem que de tempos em tempos procura-se impor a possibilidade de cobrança de taxas nas universidades públicas. E a alegação é sempre aquela da carência de recursos do Estado para a manutenção de um ensino de qualidade. E, em seguida, a alegação substantiva de que as vagas nas universidades públicas são preenchidas, em grande parte, por pessoas que não deixam de ter recursos para frequentar as universidades particulares. Essa é, como disse e insisto, uma alegação recorrente. (fl. 1032)
(...)
Com todo respeito àqueles que entendem dessa maneira, eu não consigo enxergar de que modo seja possível vencer o comando constitucional, que é expresso no princípio de que a gratuidade do ensino público em estabelecimentos oficiais é uma regra da Constituição brasileira. Não há como esta Suprema Corte, pelo menos na minha avaliação, (...) admitir exceção a esse princípio. Se se quer fazer a cobrança de taxas de matrícula nas universidades oficiais, que se mude a Constituição e que se autorize expressamente a cobrança de taxas nos estabelecimentos oficiais. O que não me parece possível é, por via de interpretação, quebrar a estrutura do princípio" (fl. 1033).
É exatamente o caso dos autos.
Finalmente, em caso análogo, decidiu o Plenário do STF o seguinte, extraídas e realçadas as partes que importam:
RECURSOS PÚBLICOS FINANCEIROS DESTINADOS À EDUCAÇÃO. GESTÃO EXCLUSIVA PELO ESTADO. AÇÃO DIRETA JULGADA PARCIALMENTE PROCEDENTE. (¿) 5. Por fim, ao atribuir a uma entidade de direito privado, de maneira ampla, sem restrições ou limitações, a gestão dos recursos financeiros do Estado destinados ao desenvolvimento da educação, possibilitando ainda que a entidade exerça a gerência das verbas públicas, externas ao seu patrimônio, legitimando-a a tomar decisões autônomas sobre sua aplicação, a norma incide em inconstitucionalidade. De fato, somente é possível ao Estado o desempenho eficaz de seu papel no que toca à educação se estiver apto a determinar a forma de alocação dos recursos orçamentários de que dispõe para tal atividade. Esta competência é exclusiva do Estado, não podendo ser delegada a entidades de direito privado. (STF - ADI 1864, Relator(a): Min. MAURÍCIO CORRÊA, Relator(a) p/ Acórdão: Min. JOAQUIM BARBOSA, Tribunal Pleno, julgado em 08/08/2007, DJe-078 DIVULG 30-04-2008 PUBLIC 02-05-2008 EMENT VOL-02317-01 PP-00089)
Por tudo isso, a procedência da Ação Direta de Inconstitucionalidade, consequente declaração de nulidade dos arts. 1º, e art. 19, VIII, ambos do Decreto Estadual n. n. 27.828/05, é medida que se impõe.
DISPOSITIVO
Do exposto, com base nos fundamentos acima expendidos, e especialmente em razão da jurisprudência fixada nos precedentes do eg. Supremo Tribunal Federal, além de sua súmula vinculante n. 12, voto no sentido da PROCEDÊNCIA DA AÇÃO, por violação do art. 222 da Constituição do Estado do Ceará, e que repercutem no art. 206, IV, da Carta Magna Federal. Em consequência, devem ser expurgados do ordenamento jurídico cearense os arts. 1º, e art. 19, VIII, do Decreto Estadual n. 27.828/05, nos termos do pedido inicial da Procuradoria Geral de Justiça do Estado.
É como voto.
Fortaleza, ___ de __________ de 2009.
DESEMBARGADORA MARIA IRACEMA DO VALE HOLANDA |
